浅谈经济责任审计的现状和发展要求

中国国家审计起源于古代西周，宋代设立审计司，是我国审计机构定名之始，使审计这个名词正式出现。新中国成立后，较长时间未设独立的专职审计机构，直到1982年通过的《宪法》中，确定了实行审计监督制度，自此，审计理论研究和审计实践活动不断得到丰富和深化。随着我国经济体制、政治体制改革以及市场经济发展对领导干部任期经济责任监督的需要，经济责任审计开始出现并迅速发展，经过多年的探索与实践、发展与深化，经济责任审计已逐步走向法制化、制度化、规范化轨道，并取得了明显成效。

一、经济责任审计发展迅速

（一）经济责任审计逐步推广。1995年至1997年，山东省菏泽地区率先在全地区党政机关和企业、事业单位普遍实行单位主要负责人离任审计制度，把任期经济责任审计作为考核领导干部政绩和选拔任用的必经程序,取得了显著成效。1997年10月，中纪委调查组赴菏泽实地考察后，对经济责任审计工作给予了高度评价，认为发挥了“管干部、正党风、促发展”以及“在微观上出思路、在宏观上出规范、在经济上出效益、在廉政上出效应”的作用。1998年1月胡锦涛同志在中纪委对菏泽经济责任审计的调查报告上批示“赞成扩大试点，然后总结经验，制定办法，逐步试行”。1998年2月中央五部委印发《关于转发《关于菏泽地区实行领导干部离任审计制度的调查报告》的通知》要求全国各地、各部门学习、借鉴菏泽经验，积极稳妥、有步骤地推行党政机关、事业单位领导干部任期经济责任审计工作。党政领导干部和国有企业法人代表经济责任审计工作在全国的推行，标志着经济责任审计作为一项制度在我国正式确立。

（二）经济责任审计的对象逐步拓宽。1986年12月，审计署制定下发了《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》，《通知》规定审计的对象主要是对企业主管机关申请的、实行厂长（经理）负责制的全民所有制工业、交通企业的厂长（经理），进行离任经济责任审计。这是国家审计机关首次对经济责任审计的对象，有了明确的界定。2014年7月《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》颁布实施，将地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的党委及国有企业领导人员中正职领导干部和行政正职领导干部，包括主持工作一年以上的副职领导干部都列入了经济责任审计的范围。随着近年来经济责任审计的不断深入，逐渐将村级领导干部经济责任审计提上了审计日程。

（三）经济责任审计的内容逐步完善。党的十八届四中全会决定和《国务院加强审计工作意见》提出，对领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖。这是新形势下党和国家对审计工作提出的新的更高的要求。近年来，随着经济责任审计的不断深化和拓展，经济责任审计内容已发展到凡是涉及到公共资金、国有资产、国有资源的分配、管理和使用的全部环节以及对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策落实情况的审计全覆盖。具体的审计事项也已经从最早的国有企业厂长（经理）任期内企业的财务收支是否合规合法，盈亏是否真实，经济效益是否达到任期目标，国家资财有无损失浪费等发展到包括领导干部贯彻执行党和国家、上级党委和政府重大经济方针政策及决策部署情况；遵守有关法律法规和财经纪律情况；领导本地区经济工作，统筹本地区经济社会发展战略和规划，以及政策措施制定情况及效果；重大经济决策情况等共计五十二条审计事项。

二、经济责任审计发现的主要问题

近年来，通过各级审计机关的不断努力，经济责任审计工作在加强领导干部监督、促进领导干部廉洁勤政、从源头上预防和治理腐败等方面发挥了重要作用，取得了明显成效。同时，也发现少数领导干部在履行经济责任、依法依规管理国家资产、遵守财经法纪等方面存在着突出问题。从这几年审计情况看，审计发现的问题主要有以下五个方面：

（一）部分领导干部法制观念淡薄，责任意识差。部分领导干部认识不到位，财经法律法规意识淡薄，对国家法律法规制度如经济法、税法、以及财务会计制度执行不力。从审计情况看，个别领导干部对财经纪律缺乏了解，片面认为只要管好用好资金就行了，而忽视了所有资金和负债均需纳入账内管理的基本规定，即使不存在严重乱支滥用情况，但也已经违反了相关财经纪律；有的单位领导干部在履行投资、贷款等经济合同及财务报销签字手续时，未能认清其中的责任，只是盲目签字，造成经济损失或纠纷。最终被审计发现，进而追究其直接责任或领导责任。

（二）内部约束机制不健全，执行制度不严格。由于部分单位内部控制制度不够健全，使领导干部与内部各部门之间缺少相互的制约，无法保证本单位的各项经济工作置于有效的监督和管理之下。有的单位虽然建立了必要的内部制约制度，但有关人员执行制度的自觉性不强，存在侥幸心理，往往有章不循，有规不守，使内控制度不能发挥应有的效能。从审计情况看，某些单位重大经济事项的决策未见局办公会议记录，也未见班子集体讨论记录，有的大额支出甚至仅凭行政“一把手”签字后直接支付。某些单位对重要资产的处置，也未制定相应的管理机制，致使资产处置的程序和操作不够规范，产生风险隐患。

（三）固定资产管理薄弱，造成资产流失。部分单位国有资产管理不善，其中固定资产账实不符的问题尤为明显。主要表现在：一是购建固定资产不及时入账，部分国有资产未纳入账内管理。二是部分固定资产因来源渠道混乱，手续不全，没有及时评估其真实价值，长期账外存放。不做财务处理。三是部分单位固定资产长期不盘点，账实不符情况严重。四是国有资产长期借给其他单位、个人无偿使用。造成国有资产或者资产收益流失。

（四）财务收支不实，未执行“收支两条线”制度。审计发现，部分单位存在财政预决算编报不真实、不完整，隐瞒转移收入、挤占挪用资金、虚增虚减利润、偷逃国家税收、使用虚假的票据报销、将已列报支出而未使用的大额款项挂列往来款、往来款长期挂账且数额较大等问题。部分单位在执行“收支两条线”和“票款分离”等制度不严格，未能及时足额上缴行政事业性收费及罚款等非税收入，存在坐收坐支的现象；少数单位擅自降低或自行制定收费标准收费，未做到应收尽收。

（五）对下属单位监督管理不够到位。审计发现，某些单位由于未建立完善的监督管理机制，导致对下属单位缺少相应的制约措施，无法保证下属单位的重大经济事项置于有效的监督和管理之下，造成下属单位财务管理混乱、助长了各种违规问题的发生。

三、促进领导干部依法履行经济责任的对策

（一）采取多种形式加大对领导干部财经法纪的培训力度。针对个别领导干部对相关的经济、法律、财务管理等知识了解不够，少数会计人员素质不高，造成本单位财务管理混乱等问题，审计部门应会同组织、纪检、监察等部门，加大对领导干部财经法纪的培训力度，使领导干部充分认识到自己的经济责任，了解相关的财经法纪和财务核算等方面的基本常识，加强所在单位的财务管理，强化责任意识，遵纪守法，自觉接受监督。

（二）加强外部管理和监督，建立部门联动机制。为促进领导干部依法履行经济责任，确保经济责任审计发挥应有的效果，各有关部门应进一步加强外部管理和监督，建立部门联动机制，通过进行资源共享、信息互通，发挥各部门间的联动效应，多方面形成经济责任审计工作的合力，使有关单位和相关领导干部始终置身于外部管理和监督之中，促进领导干部依法履行经济责任。

（三）健全经济责任审计结果运用机制。进一步健全经济责任审计结果运用机制，强化领导干部经济责任审计结果运用，认真做好经济责任审计结果运用工作。一方面，要促进各级党委、政府和组织部门把经济责任审计结果作为选拔任用干部的重要参考依据，将审计结果报告纳入干部档案，作为对领导干部管理和监督的依据；另一方面，加强审计结果运用的宣传，引起各级领导干部重视，扩大影响，强化监督，发挥应有的警示作用。

四、“新常态”下如何进一步完善经济责任审计

2014年5月，习近平总书记在河南考察时根据当前我国经济发展的阶段性特征，首次以“新常态”概念，描述新周期中的中国经济。对于基层审计机关，如何在经济“新常态”这一新的历史条件下，推动经济责任审计工作不断向前发展，就成为摆在审计部门面前的一个重大课题。

（一）建立健全经济责任审计制度，规范经济责任审计行为。实践证明，加强经济责任审计制度建设，规范经济责任审计行为是不断深化经济责任审计的有效途径。在“新常态”下，区县审计机关应把制度建设作为推进经济责任审计工作的重要抓手，通过深入贯彻落实李克强总理对审计工作的指示、《国务院关于加强审计工作的意见》、中央两办《规定》等精神，制定和完善好与之配套的一系列制度和规定，正真实现经济责任审计工作的制度化和规范化，为区县经济责任审计的发展夯实制度基础。

（二）进一步完善经济责任审计工作机制。发挥好经济责任审计工作领导小组办公室的作用是经济责任审计在“新常态”下实现发展的必要条件，一是按照《中央五部委经济责任审计工作联席会议制度》的精神，健全审计工作领导机制，维护审计的独立性。二是建立健全审计与纪检、监察、公安、检察以及其他有关单位的工作协调机制，积极协助审计工作。从而在信息互通、交流共商、成果共享等方面正真构筑起各成员单位密切联系、高效办事的有效工作机制，使各部门在工作中真正形成合力。

（三）突出抓好审计重点，发挥审计的监督和保障作用。在“新常态”下实现经济责任审计的新发展，这就要求区县审计机关带着“大局”观念开展经济责任审计，全面推进领导干部经济责任审计全覆盖，从全县、全区的高度把重点地区、重点部门、重点单位和关键岗位的领导干部任期内至少审计一次的要求落到实处，充分利用经济责任审计的优势，找准切入点，以点带面实现审计目标全覆盖。切实做到“三个高度关注”：高度关注国家重大政策措施和宏观调控的部署和落实情况；高度关注公共资金的安全和使用情况；高度关注民生和生态文明建设情况。当好重大政策落实的“督察员”和人民利益的“守护神”，充分发挥审计的保障和监督作用。

（四）不断提升审计能力，推动审计方式创新。随着信息技术的快速发展，和审计大数据时代的来临，经济责任审计工作也需要突破传统思维，与时俱进，推动审计方式、方法的创新，具体可以从以下几个方面着手：一是审计技术上的创新，在全面应用计算机审计技术的基础上，注重改进审计技术方法，提高效率，积极探索和研究在大数据时代采用信息化手段开展数据挖掘和分析，提高审计查找问题线索的效率和能力。二是审计组织上的创新，更加注重“大兵团作战”，强化“一盘棋”意识和“审计大格局”的思维。三是审计方式上的创新，以经济责任审计为核心，将经济责任审计与部门预算执行审计、政府投资审计、专项审计、效益审计等相结合，做到相关审计为经济责任审计提供基础，经济责任审计充分利用相关审计的审计成果，达到“事半功倍”的效果。

（五）强化队伍建设，打造“审计铁军”。2015年1月，李克强总理在听取审计工作汇报时支出：要加强审计队伍建设，着力打造一支素质高、业务精、作风优、能打硬仗的“审计铁军”。总理的指示为加强审计队伍建设指明了目标和方向：一是强化审计队伍管理，坚持以品德为核心、以作风为基础、以业绩为导向确保审计人员认真履职，无私奉献；二是锤炼业务本领，要求审计人员必须掌握过硬的基本功：不仅会查账，还要会透过现象看本质；不仅会分析数据，还要会通过数据找规律；不仅能发现问题，还要善于寻找解决问题的方法。三是铸造铁的审计纪律，深入贯彻“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计人员价值观，严守各项纪律。