今年5月18日，审计署组织召开全国审计视频会议，副审计长袁野作重要讲话，指出要“整合、盘活、统筹使用财政资金”。

2013年国内生产总值57万亿元，全国财政收入13万亿元，占总产值的23%。当年底政府债务余额56万亿元，相当于总产值。

政府为什么这么缺钱花？这么多的财政资金都花到哪里去了？

怎样才能控制政府的支出？怎样才能清偿政府的债务？

一、失控的财政资金

1、专款所有权属于部门

财政专款，不是当地县长的，也不是国家总理的，而是部委（部门）的。资金怎么分配、花费，完全由这些部委（部门）拟订政策和预算，并具体操作。

根据“收支平衡”的原则，这些专款收入，当年全部支出，即使没有项目，也会编造项目虚报支出。所谓的项目支出（专款支出），有的根本没有“项目”。这些专款，大部分被经办部门挪用了。

2、部门自留地

有许多财政收入，不在国家统计数据之内，不在财政预算之内。譬如，检察院没收的赃款，交警队收取的违章罚款，派出所收取的治安费，安监局收取的培训费，烟草专卖收入，食盐专卖收入。

另外，广播电视局收取的“收视费”、广告费，虽然有少量的成本，但却是行政性特权收入，利润奇高。

二、国家利润被截留

70年代国营企业上交利润，是国家财政的主要来源。

90年代“国营企业”纷纷改制，即使保留国家股份的“国有企业”，也弄虚作假截留利润，不再上交财政利润，只缴纳税款。

相反，国有企业发生了亏损，却千方百计争取财政补贴。

财政不仅没有收到“国有企业”上交利润，还倒贴列支巨额的“国有企业挖革改支出”、“××补贴支出”。

三、财政补贴私人企业

财政甚至向纯粹的私人企业支付“国有企业挖革改支出”。

政府还向私人企业“返还征地款”、“补贴建设款”几千万元。

更多的财政补贴，以“税收返还”、“纳税奖励”的名义给了企业。

四、“一级政府一级预算”

中国几千年来，包括新中国，都是中央集权，赋税全部纳入中央预算，全国统一使用，地方无权安排。

改革开放之后，为了“发展经济”，为了“调动地方政府的积极性”，中国开创了“一级政府一级预算”：全国 5级政府5级财政5级预算，各级、各地政府“分灶吃饭”。

各地政府为了增加财政收入，大力招商引资，不惜污染环境，不仅吸引外资，还用“税收返还”去挖其他地方的企业。

某大型央企改制后，沦为“民营企业”、“地方企业”，税收被当地某乡镇政府拉拢过去，一下子扩大了该乡镇政府的财政收入，企业负责人也获得了不菲的“纳税奖励”。

同属一个区县，有的乡镇政府，财政收入太多，就巧立名目乱花钱；有的乡镇政府，却穷得连工资都发不出来，只得到处“化缘”。

不同地区之间，不同区县之间，甚至相邻区县之间，财政收入都相差悬殊，苦乐不均。各级政府的心思，都放在“创收”上，不在“行政”上，搞得潜流暗涌，乌烟瘴气，社会岌岌可危。

五、“收支平衡”原则

1994年《预算法》规定“各级预算应当做到收支平衡”，被理解为当年的收入当年全部支出，如有结余就虚列支出。

社会经济发展并不是一帆风顺，而是曲折起伏的。财政收入多的年份也求平衡，那么年景欠佳揭不开锅怎么办？居安不思危，甚至寅吃卯粮，为了本届的政绩而给下届留下债务和包袱。

2014年新《预算法》修改为“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”。但是，各级领导根本不理会这一条，依然花光当年的财政收入，并欠下新的债务。2015年比2013年，全国政府性债务又新增10万亿元，财政支出和政府债务实际已经失控。

财政本年列支的工程款，对应的，却主要是往年的项目欠款。

六、政绩工程

县级政府主要领导人，都是上级任命的，外来的，根本不了解当地的具体情况，作为“钦差大臣”，往往瞎指挥。

政绩考核、评价，也是上级说了算。为了自己的政绩，急功近利，乱上项目，不仅花光了当年的财政收入，还欠下一屁股债务。

产值、增长率，这些考核指标，祸国殃民！

七、政府施工无底洞

财政部推算，成本性开支占土地出让收入的80%，纯收益占20%。

人们怀疑：为什么土地出让毛收入那么多，但纯收益却这么少？

政府施工的“土地开发支出”、“土地整理支出”约占土地出让总收入的30%，简直就是无底洞，数据绝对虚假。但是工程已经完工，地貌完全变样，结算书中的挖方、填方等工程量，已经无法核实。

出让之前，还必须由土管局组建的“评估所”测量、绘图、估价，收取各种费用约占土地出让总收入的3.3%。

政府施工的道路、桥梁、绿化、水利等建设，基本上都是无底洞，耗费了巨额财政资金，欠下了100屁股债务。

上级补助给各村委会的“一事一议资金”，每年每村大约5万元，基本上都落入了个人腰包，所谓的建设项目都是虚假的，或者早年的1个项目变更了5次名称骗取了5次补助。

八、上级摊派支出

我在审计工作中注意到，临淄区政府的每个部门、每个乡镇政府、每个大型企业，每年支出报刊费大约8万元，每个村委会、每所中学也要支出3～5万元。我估计，全临淄区每年支出报刊费大约1000万元。这是一项沉重的财政支出、财务支出！

中国已经进入网络信息时代，手机都有微信，何必摊派报刊！

九、财政供养人数庞大

截至2015年底，全国公务员716.7万人。其实，每个乡镇政府还有若干编外人员；城管、巡警、派出所都雇佣大量临时工。

全国教师队伍更加庞大，2013年大约1782万人。

全国已经退离休并在世的公务员和教师人数，大约600万人。

全国财政供养人数大约4000万人，这是一项沉重的财政负担！

以上不包括荣军、孤儿、残疾人、五保户等抚恤救助对象。

十、财政补贴打了水漂

1、这几年，医疗补助出现了两个突出问题：

①住院费再少也能报销，门诊费再多也不报销。于是许多轻微病症病人办理了住院手续，医院和病人都赚国家的钱。所以住院处爆满，门诊处和小诊所冷冷清清。 

②“大病救助”过的病人死亡了大约一半。邻居们都说：这样的病人不治疗还可多活五、六年，治疗后一年内就去世了，而且花光了家里的钱，也浪费了国家的补助，只有医院和医生赚了大钱。

2、各地耗费巨资建设了若干体育场馆，但是利用率极低，基本处于闲置状态。建筑面积大，占地面积大，清理维护费用高。

十一、财政改革建议

（一）转变政府职能

1、政府职能转变是前提

政府的性质、职能，决定了财政的性质、收入规模、支出方向。

共产党流血牺牲，劫富济贫，建设新中国，就是为了实现社会的公平正义。我建议财政补贴要多给老百姓，少给业主。

2、官员的任命与考核方式

官员的任命、考核方式，决定了行政模式、财政体制。

“干部交流，浪费汽油”，易地做官，就干一届，最多两届，然后拍屁股走人，来也匆匆去也匆匆，无后顾之忧，“何计身后评”，往往乱决策，留下一个烂摊子、一屁股债务。

“新官不理旧账”，前任拉屎，新官不给他擦屁股。“有权不使过期作废”，一届又一届的“钦差大臣”，积累了越来越高的债务。

我建议，地方政府首长，最好由本地产生。外来的“强龙”，必须在本地经过3年以上实践，拿出一套“施政大纲”，自定考核目标，承诺不欠债务，与多个对手“竞选”，脱颖而出之后，才能担当。

地方布局规划，由当地居民确定，30年不变，领导不得干预。

3、政府考核指标

建议国家不再统计产值、国民收入、人均收入这些无稽之谈。

考核地方官员的指标，应该是社会稳定、行政廉政情况，以及缩减财政支出、清偿政府债务、扶贫脱贫、保护环境情况。

4、精兵简政

政府应当限制公务员总人数，限制各部门副职人数。

国税局与地税局重新合并，财政、税务、审计合署办公。

乡镇政府、城管、巡警、派出所必须辞退编外人员、临时工。所有部门的正职、副职亲临第一线工作，自己写稿子、写总结。

（二）改变财政体制

1、尽早废除“一级政府一级预算”

加强中央集权，全国一盘棋，统筹使用财政资金，打破“诸侯经济”、地区壁垒，形成全国统一市场，才能发展经济，才能消除民族隔阂，维护国家稳定团结。

2、废除专款专用

政府部门的所有执法收入，全部纳入财政预算，统一安排，彻底打破“部门所有权”，特别是交警队的罚款，必须全部上缴中央财政，一分也不得“分成”、“返还”，看你还有“钓鱼执法”积极性吗？

（三）明确预算原则

预算只限制支出，不管收入——是照章收入，禁止制订收入预算。

防灾，有预算、有决算；救灾等意外支出，只有决算，没有预算。

1、先吃饭后建设原则：优先保证老弱病残荣军教师生活，其次是行政人员工资和办公经费。

2、绝对必要性原则：谁都认为必须办，但是谁都办不了或不愿办的事，才是政府负责、财政支出的事。除此之外的事项，一律不办。

3、购建项目排队原则：大型设备购置和基本建设，区分轻重缓急，排成一队，按次序开工。完工并结算一项再开工下一项。

（四）实行民主理财

禁止部门自编预算，由县计划局收集项目提议，规划局、建设局、设计院、人代会共同考察论证，分项目编制详细预算，区分轻重缓急、适宜季节，排成一队，逐级上报，公开招投标，按次序开工。

本年未开工、未完工的项目，继续列入下年预算。

预算草案，中标情况，采购清单，财政报表，在网上公开详情，县级财政分项数据必须明细到50万元，不能笼统地列示“其他行政支出\其他支出\其他2800万元”。最后的“其他”必须有具体名称。

国家逐级汇总项目预算，分配资金。因为上报项目太多，财力有限，应当限定各县级政府的项目个数，以及项目总金额。

地方之间、区县内部，对项目次序有争议的，可以抽签决定。

（五）改革税费政策

1、改变税种

废止企业所得税、个人所得税。开征资产税、奢侈税。

对看得见、摸得着、好计量的“经营资产”征税：运输车辆按吨位、船只按排水量、商店按建筑面积、工厂按设计产量。

对宝马、奔驰、林肯、法拉利等高档轿车的车主，建筑面积超过180㎡/户的房主，再征奢侈税，每年10万元/辆，2万元/户。

2、合并税种

城建税、教育费附加、工会经费、河道治理费、残疾人基金，这些划分属于财政分配，超出了税收的范畴，应当撤并。

契税、印花税，不利于交易双方签订正规合同。

尤其是房地产开发需要缴纳配套费、人防费、墙改费、工程规划费、用地规划费、考古发掘费、文物勘探费、水文地质勘查费、交易费、开口费、耕地占用税、土地增值税等约30种税费。请问：谁能全部缴纳？都他妈“争取免缴”，滋生腐败！干脆撤并了吧。

（六）压缩财政支出

1、用“电子课堂”取代“黑板课堂”

集中全国最优秀的教师，精心备课，把所有理论课程都录制成电子课件，建立统一完备的讲座、题库，按部就班地定时播放，每个学生都能够从网上重新播放，在家里、网吧也能自由观摩学习。这样将代替上千万教师，释放大量高素质劳动力，节省巨额财政支出。

特别是不需要做实验的语文、英语、政治、历史、数学、地理等课程，全部开启电子课件，多个专家共同讲解，配上幻灯片、模型剖析、实物立体介绍、实地环境录像，生动形象，活灵活现。

让学生身临其境，亲自动手，既容易理解、记忆，又不会走神，更不会打盹。要坚决摒弃“黑板上做实验”、“课本上学解剖”。

国家每月统一考试一次，每一名学生的每一份试卷都由题库随机生成，同一考场里试题相同的概率控制在3%以下，也就避免了互相抄袭的“雷同答卷”。一个学期考试5次以上，取5次平均分定成绩。高中生取3年平均成绩入取大学，废除高考“一锤子定音”。

物理、化学、生物等课程，必须做实验，每名学生必须做实验10种以上，录制全部过程，以平时的理论与实验成绩考大学。

明年起，师范院校必须大幅度缩减招生名额，甚至转变为技校。开启“电子课堂”之后，要有计划地辞退、安置大批教师。

从“私塾”到学校，再到电子课堂，是中国教育的大飞跃，提高教学效率、教育质量，节省上千万劳动力、上万亿元财政资金。

2、剥离体育支出

把全国各地的体育场馆统统拍卖，拍卖所得纳入财政预算。政府不再承办比赛项目，也不再拨付体育经费。政府只负责中小学生的体育课程，超过16周岁的人都应该自行安排体育锻炼，把体育、杂技、武术、舞蹈、绘画、音乐作为业余活动，全民参与，陶冶情操。

民间可以自行组织体育比赛、选拔赛，包括奥运会。

要把精英体育，变成全民运动，节省巨额财政支出。

3、改革医疗补助办法

不论住院与门诊，病人医疗费用全年合计不超过3000元的完全自负；3000～10000元的部分，国家补助30%；10000～30000元的部分，补助50%；30000元以上的部分，补助70%；最高限额5万元。

“大病救助”过的病人在三年内死亡的，每死亡一人，国家对该医院罚款10万元、对主治医生罚款3万元。以惩戒医院和医生故意诱惑绝症病人做无谓的治疗。

4、地方政府应当出让毛地，提前6个月在地块四角及拐角设立界桩，标明出让意图。禁止政府“开发整理土地”、测绘服务。完全由中标者自己测绘、施工，就杜绝了猫腻，节省了财政支出。

5、绿化工程由居民承包

政府建设绿化工程，简直是无底洞。我建议，政府动员专业人才，特别是初出茅庐的大学生，献计献策，义务规划、设计。

要栽小树苗，本地树种，容易成活，花钱少。长大后，树冠又高又大的环保效果好。绿化带要低洼，便利雨水流入，补充地下水。

然后把绿化工程划分成若干小段，由当地退休居民承包10～30年，每段可以种植固定面积的蔬菜、粮食、果树作为报酬；其余面积按照设计要求，自行购买花草苗木、栽种、维护、管理、铺设人行道。全部水电费自负。到期后，所有花草苗木自行清理出售。

每处绿化带都有标牌，标明植物名称及特点、游客注意事项、设计人姓名及理念、承包人姓名及承包协议。

这样，政府就节省了巨额的财政支出，也杜绝了猫腻。

6、粮食收储策略

国家应该号召吃财政饭的公务员、教师等，每人每年至少购买100斤新鲜粮食存在家里，这样就大大减轻了国家的收储压力、财政负担。譬如大米、小米，不用磨面，用水淘后就能做饭吃。

国家不要再年年收储、年年更新粮食库存。应当在粮价低迷的年份收储，在粮价高涨时抛售；在粮价较低的地区收购，运往粮价较高的地区抛售。这样，国家既平衡了物价和供求，照顾了农民与市民，又赚取了差价，节省了财政资金，何乐而不为？

我国粮食大丰收的年份，应当禁止进口粮食，鼓励出口。

7、限价政策

国家实行价格管制，提高出口价格，压低进口价格，维护国内供求平衡、结构合理、物美价廉，以提高社会福利，减少财政补贴。

国内生产的同类产品，必须售给同一家出口公司，统一出口定价。统购统销，压缩出口数量，提高出口价格，增加政府税收。

出口价格必须高于国内价格50%以上，否则禁止出口；进口价格必须低于国内同类货物价格70%以上，否则禁止进口。

出口特产必须提价5倍以上。好食物、好饮料禁止出口，要品尝，就得来中国，来享受交通、住宿、饮食、购物、文化一条龙服务。

8、减少对外援助

减少对外无偿援助，有偿援助使用人民币贷款。外国欠款不能豁免，必须以矿产开采权、港口使用权，甚至领土来抵偿。

远洋轮船、驻外基地，必须配备自卫武器、预警设备。

保护我国的海外人员、财产安全，减少财政救助。

派出维和部队，必须符合我国的利益，不能增加财政负担。

结语：

1996年全国首次开展“财政同级审”，临淄区审计局安排我担任财政审计组的主审。在提交了审计报告之外，我又撰写了《财政审后感慨多》、《财政改良刍议》这两篇姊妹篇，提出了许多改良建议，其中有些办法国家已经实行。

胡适的《文学改良刍议》和陈独秀的《文学革命论》，触皮毛及灵魂，拉开了中国新文化运动的序幕。

20年前我写的《财政改良刍议》，只触及了财政的皮毛。今天我写的本文，已经剖析了财政的灵魂，实际就是《中国财政革命论》，必将够促进中国财政的脱胎换骨。凤凰涅槃，浴火重生！