| 准确定位，把握要点——充分发挥审计机关跟踪审计作用 | |||
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摘要：审计机关全程介入投资项目跟踪审计，效果显著，成绩蜚然，但随之带来的问题同样突出，如何建立一套切实可行的规范程序进行运作成为上下各级审计机关共同探讨的课题。
关键词：政府项目 跟踪审计
引言：随着各级政府对城市环境的重视,政府投资的基本建设项目呈逐年递增趋势。政府投资审计部门如何通过跟踪审计来确保政府投入产出最大社会效益,成为各级审计机关共同讨论研究的课题，至今尚未形成全国统一的具有可操作性的推广经验和模式。跟踪审计发挥的作用有目共睹，但跟踪背后对审计机关所隐含的风险也值得重视，如何扬长避短？现结合实际案例谈点个人体会，供政府投资审计人员思考。 案例背景：某审计机关对某项目审计过程中发现存在以下几类突出问题。一招投标阶段：未发现对招投标时的控制价或施工单位的综合单价进行合理评定资料，施工单位部分项目存在利用不平衡报价技巧进行低价投标高价结算的现象；二施工合同阶段：实质性条款约定不清，该项目主要内容为清单报价，但项目设置不能涵盖所有工程内容，合同未对清单外的内容如何结算进行界定；三施工阶段：工程签证语言模糊，结算真伪难辩。 严控招标，谨防“陷阱” 项目招标审计时发现，某施工单位部分项目单价远高于控制价或市场价（如砼路面、砌体、石方等拆除及外运等，项目清单数量因预计不准，建设项目清单设置暂按1立方报价），但总价仍属最低，按评标办法规定（合理低价中标原则）应确认为中标单位。 审计人员通过经验分析，该项目清单招标隐含以下风险性问题：1施工单位有可能采用了项目间的不平衡报价以期达到低价中标高价结算的目的。2建设方清单设置不合理，为施工单位的不平衡报价提供了条件。3评标办法存在漏洞，不能单纯以总价做为中标条件，同时要对分部分项单价的合理性预以评估。本着谨慎的态度审计组对项目建设地点进行现场勘测，沿途涉及的路面、涵洞、桥梁拆除不少于万方，遂对该次招标要求做了修正，在总价低价中标的基础上，要求其各单项报价参照国家定额标准做为控制价，不允许突破，否则做废标处理。同时清单设置应尽量符合实际。开标时，施工单位砼拆除类子目单价就从300元/立修正至市场价位60元/立，如开标时未做修正，则肯定要按中标价进行结算，即使结算时发现单价不合理，酿成事实后也于事无补，仅该项调整就减少隐患损失上百万。 预审合同，消除岐义 该项目审计过程中，施工合同约定结算方式为清单报价结算，但对可能增加的签证类项目如无类似项目单价时如何执行界定不清。最终结算时，施工方坚持执行最新一期价目表（本地市08价目表，人工费44），建设方则坚持执行该项目同期其他单位价目表（本地市06价目表，人工费36），做为审计方支持谁才能维护结果的客观公正呢？ 该类问题是结算审计常发争议，且矛盾焦点非常集中，对项目整体造价影响较大，做为审计机关后期执行、协调难度都很大，且结果也不甚理想。个人认为，针对此类问题将控制关口前移，适时有效开展跟踪审计是比较有效的解决办法。 政府投资项目开展跟踪审计的必要性体现在以下方面：1与政府项目的管理主体有关。首先建设单位一般都是由政府指定的某部门作为代建单位去实施项目，资金则出自政府财政，建设单位并非真正意义上的投资主体，所以审计机关的独立监督对维护客观公正是必不可少的。其次建设单位多为临时组建的指挥部或办公室，人员多来自各机关行政岗位，对工程建设管理经验相对匮乏，在各类合同条款制定及日常签证管理等重要事项上的认识与施工单位所掌握的经验不匹配，时常落入施工单位的“文字陷阱”中，无意中损害了政府利益，后期介入审计时已经酿成事实，难以扭转，做为审计单位即使可以追究建设单位的工作失职，但对工程投资的实质性损失并不能降低。2与工程项目投资特点有关。每个项目都有其本身的特点，并非一成不变，同样的一套图纸设计，不同人管理会有不同的施工方案，产生不同的造价。所以经验的积累对项目决策就更加重要。对施工当期采用的施工工艺或机械及隐蔽性工序真实性落实也需要跟踪介入。 跟踪审计的早期介入，对运用审计机关积累的项目经验，将问题解决在萌芽状态，保证项目全程客观公正、实事求是奠定基础。在该项目中，最佳方案是通过对合同签订前的早期审计，将岐义性条款界定清楚，避免“秋后算帐”造成互不退让的尴尬。 准确定位，把握要点 跟踪过程中发生这样的现象，派驻的驻现场审计人员（多为社会上临时聘用）长时间与建设方、施工方处在一起，事无巨细的介入建设单位工作，现场发生签证、外出考查材料、争议问题解决等建设单位会邀请审计人员先表态再签字，出现问题后，现场审计人员比建设方、施工方更急于向审计机关解释的不正常现象。该现象的发生源于跟踪中的错位，对审计机关形成很大的风险。 1．跟踪审计如何定位：审计定位是明确审计机关以何身份、何角度来开展工作的问题。审计定位正确与否，直接关系到审计工作是否依法进行，直接影响审计目标能否实现。审计机关对政府投资建设项目实施跟踪审计，其实质还是国家审计监督，要区分于社会中介的跟踪审计。在实际操作中，跟踪审计因为时间长、环节多、审计关系复杂，往往容易产生审计定位的偏离，主要表现为审计身份的偏离、审计目标的偏离和审计职能的偏离。审计身份的偏离主要表现为审计机关派出人员在审计中没有找准自身的位置，没有明确所要扮演的角色。如有的审计机关在跟踪审计中，不能从国家审计的高度来实施审计，而是不自觉的从建设单位的角度来评价审计事项，使国家审计成为建设单位的内部审计，对建设单位项目建设管理过程中的一些违法违规行为视而不见，失去了审计监督的意义，为审计机关带来风险。审计目标的偏离主要表现为审计机关在审计中不能以预先确定的目标来开展审计，在跟踪审计过程中忘了应该做什么。如有的审计机关在跟踪审计中一味注重工程造价的控制，忽视了对法律法规贯彻执行情况、建设项目投资绩效发挥情况等内容的审查，从而影响了审计总目标的实现。审计职能的偏离主要表现为审计机关在跟踪审计中忘了应该怎么做。如有的审计机关在跟踪审计中，直接参与到投资项目管理和经济活动的各项相关决策，又如有的审计机关在跟踪审计中，过多的介入项目质量的控制，侵入监理等单位的工作。审计不能包打天下，这种做法既损害了审计的独立性，又造成审计越位，也会与建设各方产生利益冲突，违背审计准则，加大审计机关风险。 所以，在跟踪审计中时刻把握审计定位，明确审计在政府投资建设项目中应扮演什么角色，发挥什么作用是非常重要的，否则就可能出现审计不到位或者错位、越位的情况。该方面要重点对项目具体跟踪审计实施者进行培训，有针对性制定实施方案并严格落实，防止因参与的不恰当使被审各方将各种风险和责任转移至审计机关。 2．恰当的跟踪审计模式：跟踪审计的特点是一种动态审计，即审计过程随着建设项目的进展而展开，但跟踪审计是否必须全程参与呢？从理论上说，理想状态的跟踪审计应该是一种实时审计，但实际操作中要做到真正的实时审计是非常困难的。审计机关的资源毕竟有限，审计工作的性质与其所处的内外部环境都决定了审计工作必须有重点地实施。所以，在动态的跟踪审计中必须处理好“全过程”和“抓重点”的关系。 跟踪审计要参与全过程，并不意味着事无巨细，统统跟踪，而必须有效把握“审计控制点”。所谓“审计控制点”，一般也是建设项目在建设过程中的关键点，因项目特点性质而有所不同。如园林项目通常表现为这样几个环节： 1、招标投标的合法合理性（合理确定计价模式、控制价、清单项目设置、合同条款）；2.隐蔽工程真实准确性（如现场发生的后期无法查证的挖、填）3、原始地貌的勘察取证记录（影响后期的土方调配）4.设计变更、工程签证的合理合规性（比如清单报价中，施工单位是否存在因不平衡报价而促成树种的更换达到高价结算行为？）5.苗木采购（苗木价格做为园林项目的造价重要组成尤其关键）6.苗木进场验收（苗木因规格、树型不同价格偏差很大，在价格不变时，施工单位常用降低规格或以次充好的手法来获取额外利润）等。这些“审计控制点”或是对建设项目的后续建设产生重大影响，或是对工程造价准确性产生重大影响，或是施工单位常选择做弊而后期难以考证的重要环节，而且根据审计经验,也是项目建设和管理过程中容易产生问题的环节。抓住了“审计关键点”，就可以变全天候的审计跟踪为“审计关键点”的审计跟踪，从而提高跟踪审计的效率，降低跟踪审计的成本，达到事半功倍的效果。 3.明确各阶段跟踪审计的要点： 3.1开工前跟踪审计：该阶段应由代建单位将该阶段各项基建程序资料送交审计机关备案，对招投标文件及施工合同等结算重要依据应在签订前送审计机关审批。如在项目招标前，首先将招标文件及相关控制价及工程量清单编制文件送至审计机关进行审核，由审计机关出具意见并进行修改后方可组织招标，招标后应及时起草施工合同，并于合同签订前送交审计机关审查备案。该阶段的审查可以有效将方向性问题轻松解决在事发之前，为项目后期结算审计扫除障碍。 3.2施工期间跟踪审计：根据项目专业特点选取政治素质过硬、技术水平匹配的人员，然后由该技术人员编制详细的有针对性的跟踪方案，报审计机关相应部门批准后严格遵照实施。方案中应根据项目特点确定跟踪方式，明确项目责任人，如有多人参加，要明确各人工作分工及职责权限，该项目的跟踪控制点及部位，跟踪过程中应形成的书面审计资料及影像资料，最终达到的跟踪目标及过错责任追究制度等。尽量采用关键点控制法严格按照方案内容步骤实施并完整真实的记录事件原貌，不提倡全天侯的与参建单位各方人员工作在一起或者事无巨细随叫随到的工作方法。在市政园林项目中该阶段如落到实处完全可以有效解决苗木真实单价问题，进场苗木规格与约定不符问题，签证的真实合法问题，施工实际所用工艺和机械问题等。 提高警惕，防范风险 在此介绍几种工程常见跟踪审计风险的表现形式及防范。 1.对项目是否可行作出具体审计意见。一般现在重点建设项目前期都会要求审计机关派审计人员参加，而该审计人员在没有具体掌握有关资料的情况下对项目是否可行签署意见。该类情况下要把握见证监督，而不介入拍板签字。 2.介入建设过程中的项目管理。在跟踪审计模式下，审计人员频繁地介入建设现场，提出审计建议，履行审计监督职责，促进被审计单位纠正和改进工作。但是这一审计模式很容易使审计人员偏离正确的定位而侵入项目管理者的职责范围，从而造成审计工作不应有的越位与缺位，使监督的作用弱化。比如有的审计人员发现问题后，总是试图阻止或改之，再如关于现场签证问题，国家明确规定了建设单位、监理单位的职责和具体操作规范，而在实际工作中，他们往往先要等审计人员表态后自己才签署。因此与参建各方明确划清各自的工作职责，做到各行其是、各负其责，做到不该说的不说、不能做的不做，防止越俎代庖，以避免或减少审计风险 3.审计人员职业判断出现偏差。建设项目情况复杂、内控制度不健全，工程管理不规范，或者管理处于无控制状态，被审计单位不积极配合，提供的资料不真实或不完整等情况，都会使审计人员不能全面了解和发现被审计单位的问题，而作出错误的判断，加大审计风险。因此完善工作机制，合理配置审计资源，提升审计能力，完善跟踪审计制度和程序，结合实际，合理借鉴现有审计规范，制定跟踪审计操作规程，在聘用专家的相关合同条款中，对专家的工作质量加以约束，避免在所不熟悉或不专业的领域发表错误意见的可能性，是降低审计风险的重要因素。 4.审计力量有限，审计风险增大 跟踪审计贯穿项目始终，涉及到方方面面，所以需要充足的审计力量，以满足跟踪审计内容的广泛性和大量性。对审计人员的自身素质提出了更高的要求，不仅要有精湛的技术、广泛的知识，良好的沟通，还要有良好的人品。因此一要加强人才专业素质培养。更新固定资产投资审计人员审计观念、知识和技能，提高工作能力和水平，使人员素质与审计任务相适应。二要加强廉政建设。工程建设领域是容易出现权钱交易问题的重要领域，对此，审计机关应保持高度的警惕性，把工程建设领域的廉政问题当作审计系统廉政建设的重中之重，下大力气抓紧抓好。 全面评价，注入动力 传统的竣工结算审计中，审减额或审减率是评价审计的重要指标，但对于跟踪审计来讲，它不仅控制了工程造价，还进行了监督评价和咨询建议，这不仅解决了事后审计的“马后炮”问题，使审计过程中发现的问题能够在工程管理中及时纠正，这些工作成果是隐性的，无法量化的，甚至出现跟踪越好，最终审减越小，成果反而不好体现的现象，使审计从员跟踪的动力不足。因此不能用以往审减率来简单的比较审计的价值，应全面客观地评价跟踪审计的成果。我认为在以往的审减金额和审减率为主的审计业绩评价标准体系基础上，应增加揭发舞弊、发现工程管理制度和程序中的重大漏洞、优化各类方案节约建设单位的成本、改进合同条款避免投资损失等相关指标，为跟踪审计注入新的动力。 密切结合，服务决算 温总理指出：财政资金运用到哪里，审计就要跟进到哪里。这就要求审计机关必须科学调配审计资源，本着“突出重点、量力而行、明确责任、防范风险”的原则，选取重大项目，抓住重要环节、关键时点，分阶段、有重点的对建设管理情况实施跟踪审计，从而保证重大项目建设全程的真实、合法、客观、公正。 作者姓名：高英芹 单位：淄博市审计局 单位邮编：255000 职称：建筑工程师中级、建筑经济师中级、注册造价师等 学历：大学本科 研究方向：政府投资审计 曾发表载体：财会信报2011年第50期 山东省审计厅门户网站审计论坛
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