政府性债务是以政府名义向社会公众以及外国政府等组织举借或者担保举借的债务,是政府履行其职能的物质保障。伴随着我国经济飞速发展,各地建设规模不断扩大,政府融资的规模正在逐步扩大,各地政府普遍采用通过举债的方式筹集建设资金,加大基本建设的投入,形成所谓的地方政府债务。

一、政府性债务管理使用中存在的问题

地方政府性债务是政府债务的有机组成部分,在支持地方经济社会发展，提高公共服务能力，改善民生以及应对亚洲和国际金融危机冲击等方面发挥了积极作用。2008年以来，政府性债务在扩内需、保增长、惠民生等方面，发挥了重要作用。但在债务管理和资金使用方面还存在债务收支纳入财政预算管理、未对债务进行统一的归口管理、未根据本地区财力状况制定本地区政府债务举借计划、违规举借和使用债务资金等问题，需要进一步改进和提高。

二、产生问题的原因分析

地方政府债务问题的成因是多方面的，既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求，也有政府与市场边界不清，地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素，以及统筹监管不到位等管理因素。具体包括以下几个方面：

（一）地方经济发展与地方财力不足之间的矛盾。多年来，地方政府承担着促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和改造等重要责任。地方财政收入增长后劲不足，地方政府只得通过各种形式举债融资来维持高强度、长时间的市政建设投资需求，负债发展成为地方经济建设的主要资金来源。另外，应对金融危机实施的宽松信贷政策是政府融资平台公司债务扩张的政策因素。

2、现行的县级财政体制存在着严重的事权和财权相互脱节问题。国家对农业、教育、卫生等诸多重要的支出项目都是由中央和地方共同承担，如农村义务教育、国有企业破产改制及分离办社会等政策性因素所带来的支出，大部分由地方政府承担，由此导致地方财政缺口不断加大。通过举借债务弥补资金不足成为地方政府不得已的选择。

3、政绩考核制度不科学，助推了政府性债务的过度增长。目前，对领导干部的政绩考核片面强调经济发展速度、财政收入等刚性指标，未将政府性债务规模及风险情况纳入考核，导致个别地方领导干部在任期内片面追求政绩与发展速度，对举债融资重借轻还，由此推动了地方债务规模的扩张。

4、债务管理法制建设滞后，导致政府性债务管理缺乏约束。目前政府性债务类型众多，涉及面广，规模庞大，但体制机制和管理监督以及风险防范等方面的制度不够完善，致使各级政府债务风险意识较为淡薄，风险防范措施不当，既削弱了地方政府债务管理的基础，又使得后续监管和对举债行为缺乏约束。

三、防范和化解政府性债务风险的对策及建议

    （一）清查存量债务，积极化解风险。

    1．摸清债务总量，区分举债主体，落实偿还责任。地方政府债务要摸清结构，划分层次、区别对待。对政府部门、机构和事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应尽量避免其向政府直接债务转化；对与公共服务无关的市场行为所产生的债务，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责任。

2．保障还款来源，全力化解风险。在分清举债主体、落实偿还责任的基础上，对承担直接偿还责任的债务，地方政府应根据自身财力状况、债务规模和期限，及时安排偿债资金；对高校、医院、交通等单位因公益性项目举借的又具有收入的项目债务，主要通过项目收入逐步化解，不能满足偿债需求时地方财政要适度给予补助；对不承担兜底责任的债务，地方政府应督促融资平台公司完善法人治理结构，规范运营管理，提高偿债能力，通过自身收益来逐步偿还。

    （二）规范新增债务，实现有序管理。

    随着经济社会的不断发展，地方政府新增债务不可避免。从长远来看，应建立健全地方政府债务的管理体系，实现债务增长适度，管理规范。

    1．允许地方政府适度举债。中央政府应给地方政府留下一定的融资空间，一方面可以避免地方政府过度依赖银行融资，分散风险；另一方面，可以促进地方政府改善治理，提高政务的规范性和财政的透明度，规范债务管理。

2．严格执行举债审批程序。政府应按照预算年度确定年度债务举借规模、方式与举债资金使用方向、偿债安排（包括偿债准备金）以及旧债还本付息情况，报上级政府审核后编制年度债务预算，然后报经同级人大审核批准。同时，实行严格的项目审批制度，举债筹措的资金用途、投向必须明确, 符合政府履行公共服务职能的要求。

3．明确管理机构，归口统一管理。鉴于各级财政部门是政府债务的直接担保者和最终偿还者，应明确财政部门为地方政府性债务的主要管理部门，全面负责地方债务的统计分析、举债审查、登记备案、规模控制、偿债资金筹措、债务资金使用监控、风险预警等工作。

    （三）修订完善相关法律法规，加强债务法治化管理。

1、以法律确认地方政府举债权，形成责、权、利相结合的债务管理机制，是实现对地方政府债务制度约束的最有效举措。一是应尽快修改预算法，赋予地方政府法定的举债权，严格举债程序。同时要接受人大和社会监督，以增强举债全过程的透明度。二是修改担保法，强化地方政府担保的法律责任，加大对地方政府违规担保的追究力度。

2、严格债务考核、制约地方政府行政权力。把化解债务情况纳入政绩考核体系，按照“谁举债、谁偿还”的原则，明确偿债主体，强化偿债责任。对不切实际盲目举债、过度超前建设造成的不良后果进行问责，严肃追究责任，促进地方政府领导干部高度重视债务风险，规范政府债务管理。

3、加快财税体制改革，完善事权与财力相匹配的财政体制。进一步合理界定中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的事权，并以法律形式确定下来。根据财权与事权相统一原则，科学划分上级和下级财政之间的收入和支出，确保地方政府有足够的财力推动当地经济和各项社会事业的发展。

    （四）加强审计、促进债务管理。

    1、积极开展地方政府债务绩效审计。对地方政府债务进行全面、连续、动态的审计，促使地方政府牢固树立防范风险意识，掌握规模、控制风险。通过绩效审计，促进地方政府建立政府债务资金使用监督机制

    2、完善经济责任审计指标体系。强化领导干部经济责任审计对地方政府举债行为的评价力度，将地方债务的相关指标、风险状况、化解旧债情况等纳入地方领导干部经济责任审计的指标体系，避免地方政府的短期行为。

3、深化预算执行审计。将债务审计纳入预算执行审计的法定范围，完整反映政府财政运行的真实状况，是加强对地方举债约束、推动地方政府加强债务管理、推进预算公开、透明的重要举措。